Pieniądze to nie wszystko. Złe, ciągle zmieniane prawo może wywrócić Polski Ład i Krajowy Plan Odbudowy

Panie Dziekanie, strasznie dużo mówi się o gigantycznych środkach unijnych i krajowych, które w najbliższych latach zasilą polską gospodarkę. To ma być silnik, który napędzi polskich przedsiębiorców i pracowników, a z nimi cała Polskę, i my na dziejowym wirażu wyprzedzimy kolejne bogate kraje. Mało się natomiast mówi o stanie prawa, o legislacji oraz stosowaniu przepisów, a przecież to jest w każdym demokratycznym kraju taki układ jezdny, z kołami i hamulcami. Jeśli zadziała źle, to nawet z najlepszym silnikiem auto stanie, albo – nie daj Boże – wypadnie z zakrętu.
To bardzo trafne porównanie. Niestety, my ciągle nie wiemy, jaki będzie ten układ jezdny, czyli jak będzie wyglądać prawne oprzyrządowanie transferu tych wielkich pieniędzy do polskiej gospodarki. A diabeł tkwi w szczegółach. Kwoty są faktycznie ogromne, imponujące, ale – to wiadomo już dziś – one nie przyniosą spodziewanego efektu, jeśli otoczenie prawne nie będzie sprzyjać działalności gospodarczej i decyzjom inwestycyjnym przedsiębiorców. Potrzebujemy wiedzy, jak te środki będą dzielone, w jaki sposób będą rozdysponowywane, kto zostanie beneficjentem, jakie będą kryteria uzyskiwania korzyści. Oczekujemy, że stosowne przepisy prawne będą tutaj przejrzyste, w miarę proste i dla każdego zrozumiałe. Problem w tym, że doświadczenie ostatnich miesięcy, doświadczenie pandemii, sprawia, iż przedsiębiorcy mogą mieć poważne wątpliwości i obawy.

Jakie to doświadczenie?
Niestety, ogromną wadą ostatnich czasów, zwłaszcza czasów pandemii, jest to, że komunikaty medialne władzy i jej przekazy z konferencji prasowych znacznie wyprzedzają ustawodawstwo. Co więcej, to ustawodawstwo okazuje się potem często niezgodne z deklaracjami z wcześniejszych przekazów. Wielokrotnie tak było w przypadku ogłaszania kolejnych obostrzeń lub poluzowań: konferencja prasowa wydawała się już być w zasadzie źródłem prawa dla przedsiębiorców, dla organizacji, dla administracji publicznej, a potem – po wczytaniu się w treść rozporządzenia wydanego dzień czy dwa po konferencji prasowej – wychodziło na to, że te obostrzenia lub poluzowania wyglądają inaczej. Więc i tym razem wolałbym poczekać na precyzyjne reguły dotyczące podziału środków. My, radcowie prawni, i nasi partnerzy, przedsiębiorcy, nauczyliśmy się, że deklaracje deklaracjami, a w praktyce może być różnie.

A te obawy, o których Pan wspomniał, czego dotyczą?
Że z podziałem tych środków może być trochę tak, jak z tortem na weselu. Każdy z gości liczy na to, że jakiś kawałeczek dostanie, a potem okazuje się, że wszystko zależy od tego, kto kroi i komu uda się uzyskać jego przychylność. Jeden może dostać piękny kawałek z wisienką, a inny jakieś skrawki.

Ale przecież przez tych kilkanaście lat od wejścia do Unii myśmy wspólnie z naszymi partnerami w UE wypracowali dość jasne i przejrzyste zasady tego dzielenia. To są otwarte konkursy, to są standardy stosowane w publicznych przetargach…
I mogę powiedzieć, że one były i są równie ważne, jak pieniądze, jakie do nas trafiły z europejskich funduszy. Myśmy dzięki temu dobrze wykorzystali to wsparcie i Polska się szybko rozwijała. Oczywiście, warto się tego trzymać. I tu pragnę zwrócić uwagę na to, że przy okazji pandemii włączono do paru ustaw, w tym do ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak i do ustawy Prawo zamówień publicznych, przepisy pozwalające na wyłączenie stosowania przepisów prawa zamówień publicznych. Chodzi o zamówienia udzielane w związku ze zwalczaniem epidemii, w czasie trwania epidemii, na obszarze objętym epidemią i tak dalej. Niezależnie od tego, kto rządzi i będzie rządził, rodzi się bardzo ważne pytanie, co jest dla nas ważniejsze: szybkość zakupów czy też ich maksymalna transparentność i pełna nad nimi kontrola? Owszem, może to wyłączenie transparentności i kontroli było dobre w pierwszym okresie epidemii, kiedy wszyscy byli zaskoczeni skalą wyzwań i trzeba było błyskawicznie reagować, gasząc jedno ognisko zarazy za drugim. Ale potem, gdy wypracowaliśmy zasady reakcji? I dziś, gdy sytuacja pandemiczna się ustabilizowała? To są rozważania o głębszym znaczeniu i odnoszą się także do środków, o które pan zapytał, w tym Krajowego Planu Odbudowy.

W jaki sposób?
Powtórzę: pieniądze można roztrwonić w dowolny sposób. Nie same środki decydują zatem o rozwoju gospodarczym, lecz środki wraz z transparentnymi, obiektywnymi, konkurencyjnymi mechanizmami ich wydawania i inwestowania.

Czy do was, radców prawnych, na poziomie centralnym bądź regionalnym, twórcy prawa zwrócili się z prośbą: słuchajcie, znacie się na tym, to pomóżcie nam stworzyć transparentny mechanizm dla KPO?
Nic o tym nie wiem. A my jesteśmy gotowi pomóc. Mamy nasz Ośrodek Badań, Studiów i Legislacji, jesteśmy bogaci w doświadczenia. I dzięki temu wsparciu można by zadbać choćby o rzecz tak fundamentalną, jak precyzja przepisów. Prosty przykład: kolega opiniował jakiś czas temu dla dyrektora szkoły zakup komputerów do szkoły. Bo powstało pytanie, czy komputery są po to, żeby prowadzić zajęcia online zdalnie w związku z epidemią czy też w celu zwalczania epidemii? Niewątpliwie zakup komputerów ma związek z epidemią, bo epidemia wymusiła pracę zdalną. Ale czy on ma związek ze zwalczaniem epidemii? Od odpowiedzi na to pytanie zależy, czy można dokonać zakupu bez przetargu. Błędna interpretacja, wybór nieodpowiedniej ścieżki, grozi poważnymi konsekwencjami. Te konsekwencje pojawią się po jakiejś kontroli z opóźnieniem, być może za kilkanaście miesięcy. Dlatego te przepisy powinny być jednoznaczne i precyzyjne. A nie są.

Przedsiębiorcy codziennie opowiadają mi o kolejnych „kwiatkach” w przepisach, przez które oni nie wiedzą, co robić. Co gorsza, urzędnicy też często nie wiedzą, bo przepisy są chaotyczne, a interpretacje sprzeczne. To rodzi wśród przedsiębiorców wielką niepewność obrotu gospodarczego i zniechęca do inwestowania. Bo złe, niejasne prawo winduje poziom ryzyka.
Problem ten obserwujemy od dłuższego czasu, pandemia go nasiliła i uwypukliła. W legislacji stosowane są dwie podstawowe zasady domniemania: racjonalności ustawodawcy (zakładamy, że on wie, co chce uregulować i dobiera najlepsze możliwe środki) oraz dobrej wiary adresata (zakładamy, że on nie jest nastawiony na łamanie przepisów, a jedynie może być zdezorientowany z uwagi na nieprecyzyjność treści). Niestety, mam wrażenie, że domniemanie racjonalności ustawodawcy jest domniemaniem zbyt optymistycznym i często sprzecznym z naszym codziennym doświadczeniem. Przedsiębiorcy często nie wiedzą nawet, czy dane przepisy odnoszą się do nich, czy nie do nich. Pandemiczny przykład: zamknięcie dyskotek i klubów nocnych.

Nieskuteczne.
Tak nazwano zamykanych w rozporządzeniu, choć w polskiej klasyfikacji działalności we wpisach do ewidencji działalności gospodarczej nie ma czegoś takiego jak prowadzenie dyskoteki czy klubu nocnego. Jest serwowanie posiłków, serwowanie napojów. No, to jak ten zakaz wszedł, pojawiło się grono przedsiębiorców udostępniających podłogę do tańczenia, a wiele dyskotek przeistoczyło się w koktajlbary. To wynikało z jednej strony z potrzeby podtrzymania działalności, ratowania przychodów w absolutnie dramatycznych okolicznościach, ale z drugiej – z nieprecyzyjnego prawa. Ustawodawca tworząc je nie odpowiedział sobie na podstawowe pytanie: co się może wydarzyć i nie zadbał o jasne regulacje.

Czy ustawodawca wyciąga z tego jakieś wnioski? Widać przypływ racjonalności, którą moglibyśmy domniemywać?
Ja jej nie widzę. Rozmawiamy dwa tygodnie przed końcem roku szkolnego. Wie pan, ile jest telefonów od dyrektorów szkół pytających, w jaki sposób, w jakiej formie mogą przeprowadzić uroczystość zakończenia roku szkolnego i rozdania świadectw? Nie uregulowano tego wprost. Zastanawiamy się, czy stosować przepisy analogiczne, jak o zgromadzeniach, czy też jest to spotkanie z uczniami. Czy rozdanie świadectw to jest spotkanie służbowe, do którego stosuje się wyjątki, czy też się nie stosuje? A wystarczyłoby, żeby ustawodawca, minister oświaty, uświadomił sobie, że za dwa tygodnie kończy się rok szkolny. Tysiąc dyrektorów szkół w Polsce powinno wiedzieć, jak mają się zachować!

No i trudno tu zwalić winę na pandemię…
Prawda, że trudno? Przecież wszyscy od dawna wiedzą, kiedy jest koniec roku szkolnego. Jak sięgam pamięcią, w czerwcu rozdawano świadectwa. Więc nie można teraz twierdzić, że ten koniec roku władzę zaskoczył. Tymczasem stawia się dyrektora szkoły przed koniecznością dokonania własnej interpretacji przepisów na własne ryzyko.

Jest więcej wydarzeń, które zdarzają się cyklicznie i można było na każdy z tych przypadków przygotować jasne regulacje. Z odpowiednim wyprzedzeniem.
Oczywiście, że tak. Epidemia mogła zaskoczyć, ale nie może zaskakiwać to, że lutym i marcu są ferie, a w czerwcu koniec roku szkolnego. Nie może zaskakiwać, że w kwietniu, maju są komunie. Te rzeczy powinny być wprost, wyraźnie uregulowane i również wprost komunikowane. Tymczasem wszyscy chyba mamy wrażenie, że po stronie ustawodawcy doszło do chaosu, Ja bym ten chaos w pełni usprawiedliwił przez pierwsze dwa, trzy miesiące pandemii, bo wszyscy byli zaskoczeni. Ale po ponad roku trwania pandemii sprawny ustawodawca, sprawny rząd powinien wypracować mechanizmy reagowania z wyprzedzeniem, a przede wszystkim uwzględnienia w swojej działalności pewnych oczywistych zdarzeń.

Jak radcowie?
Bardzo dobry przykład. W naszym samorządzie radcowskim wiemy, że co roku przeprowadzane są dwa bardzo duże egzaminy: wstępny na aplikację radcowską jesienią i końcowy, radcowski, późną wiosną. Wiedzieliśmy, przygotowywaliśmy się, zarezerwowaliśmy salę. Zarezerwowaliśmy większą powierzchnię, licząc się z koniecznością dystansu. Jeżeli się chce, to się pewne rzeczy przewidzi i sprawnie zorganizuje dochowując należytej staranności. Dotykamy tu cały czas fundamentalnej kwestii, czyli stabilności i przewidywalności prawa.

Ona jest ważna w kontekście KPO, Polskiego Ładu itp.?
Kluczowa. Tylko przy stabilnym i przewidywalnym prawie przedsiębiorca może planować, może robić odpowiedzialny biznes, może opracować jakąś strategię. I powiem otwarcie: niekorzystne przepisy, które są nam wcześniej znane, do których jesteśmy w stanie się przygotować, dopasować, są lepsze od tych rzekomo korzystnych, wprowadzanych nagle i bez zapowiedzi. Stabilne prawodawstwo pozwala oszacować wartość usług i produktów, chwiejne ustawodawstwo wszystko wywraca, powodując permanentną niepewność. Nakłada się na to niespójność polityki gospodarczej, objawiająca się w tym, że ustawodawca z jednej strony daje nam ulgę, a z drugiej dowala opłatę, podatek. W jedną kieszeń nam wtyka pieniądze, a z drugiej je wyłuskuje. Odczuwamy zatem brak stabilizacji prawnej i brak pewności prawa, a dodatkowo - w szerszym wymiarze społecznym - zauważam także spadek szacunku dla prawa i dla instytucji prawnych.

Jak to się objawia i czym grozi?
Teraz każdy, kto spotka się z niekorzystnym orzeczeniem, to w zależności od tego, z jakiej on jest opcji politycznej i przez kogo był powołany skład sędziowski, zawsze znajdzie argument, żeby podważać wyrok i twierdzić, że jego to orzeczenie sądowe nie wiąże. Jeżeli to będzie postępowało, to może nas czekać degradacja systemu prawnego objawiająca się powszechnym brakiem szacunku do prawa – bardzo groźna dla całego naszego życia, groźna z punktu widzenia rozwoju gospodarki. Bo tam, gdzie nie ma elementarnego szacunku do prawa, gdzie ono poprawnie nie działa, koszty działalności dramatycznie rosną. Mam przykre wrażenie, że już dziś doszło do drastycznego obniżenia szacunku do policji.

Bo?
Ona przed rozpoczęciem pandemii jako instytucja cieszyła się naprawdę dużym zaufaniem i sympatią społeczną. Ale po całej serii sytuacji, w których policjanci zostali przymuszeni do wykonania bardzo kontrowersyjnych rozkazów, gdy byli zaangażowani w nakładanie mandatów za nieprzestrzeganie obostrzeń, albo zatrzymania protestujących, spora część społeczeństwa zaczęła tę policję odbierać jako aparat nieuzasadnionej opresji. Mam wrażenie, że szacunek naszej policji, jej prestiż mocno na tym ucierpiał. Teraz obawiam się, by nie ucierpiał prestiż instytucji wymiaru sprawiedliwości, w szczególności sądów, bo jeżeli będziemy mieć falę powszechnego nieposłuszeństwa wobec wyroków sądowych, to to będzie bardzo niebezpieczne dla stabilnego bytu całego państwa.

Czyli znów mówimy: pieniądze to nie wszystko.
Zdecydowanie nie wszystko. O rozwoju cywilizacyjnym danego kraju decyduje nie tylko poziom dochodów, ale i kultura prawna i kultura społeczna. Ba, te elementy są w symbiozie, to znaczy w zdecydowanej większości krajów poziom zamożności jest pochodną kultury prawnej i społecznej. Dobrze by było, gdyby wszystkie siły polityczne w naszym kraju dostrzegły tę jakże ważną zależność.