Autonomia regionów może blokować rozwój

Nie mam wątpliwości, że większość polityków niemieckich działających na szczeblu federalnym często, ale skrycie zazdrości Nicolasowi Sarkozy’emu albo Gordonowi Brownowi.

Bo w przeciwieństwie do Angeli Merkel i innych polityków tworzących koalicje rządowe w Berlinie Sarkozy i Brown mogą naprawdę rządzić i nie muszą nieustannie konsultować, sondować, koordynować, uwzględniać racji prowincjonalnych liderów swojej partii (lub partnera koalicyjnego) albo przed podjęciem decyzji zamawiać ekspertyzy prawników o tym, jak się potem do tej decyzji ustosunkuje Trybunał Konstytucyjny.

Rządzenie w Berlinie to jak nieustanny bieg z przeszkodami. A za te przeszkody w dużej mierze niemieccy politycy w ogóle nie odpowiadają: postawili je bowiem jeszcze zachodni alianci, zakładając, że skrajna decentralizacja władzy i maksymalna liczba przeszkód dla kogoś, kto chce opanować całe państwo, to najlepsza gwarancja przed powrotem totalitarnej dyktatury.

I faktycznie: wprowadzenie dyktatury w RFN na mocy odziedziczonej po aliantach i Radzie Konstytucyjnej Ustawy Zasadniczej - to byłaby droga przez mękę. Trzeba by opanować rządy i parlamenty 16 krajów związkowych (każdy z własną konstytucją, policją, sądownictwem, własnymi podatkami, rządem i parlamentem), obie izby parlamentu federalnego, armię, która w stu procentach podlega dowództwu NATO, policję federalną… Nawet cenzury nie da się wprowadzić odgórnie - trzeba by zmienić 16 ustaw związkowych, bo sprawy mediów podlegają landom.

Taki stan rzeczy ma też swoje zalety w polityce zagranicznej. Kiedy rząd federalny czegoś nie chce, zrzuca winę na Trybunał Konstytucyjny albo na Izbę Landów (Bundesrat). Co z tego, że rząd ustąpi w negocjacjach w UE, jeśli potem Bundesrat albo Trybunał to obalą?

Lepiej od razu Niemcom iść na rękę tak, aby to nie wzbudziło oporu w ich kraju. Zdecentralizowany ustrój RFN w dużej mierze odpowiada za to, że Niemcy są bardzo częstymi i bardzo skutecznymi hamulcami reform w UE - i bardzo skutecznymi negocjatorami w polityce międzynarodowej tam, gdzie chodzi o to, aby coś zablokować.

Niestety, ten sam mechanizm działa na ich niekorzyść tam, gdzie rząd federalny chce przeforsować własny pomysł albo cokolwiek reformować: wtedy bowiem zaczyna się wspomniany już bieg z przeszkodami. RFN ma 16 landów, a to znaczy, że przy czteroletnich kadencjach lokalnych parlamentów rocznie w RFN wybory odbywają się przynajmniej czterokrotnie.
W wyniku tego politycy rządzącej w Berlinie koalicji mogą tracić wpływy i mandaty w swoich landach, a sam rząd może stracić większość mandatów w Bundesracie. Lepiej więc nie wprowadzić bolesnych reform przed wyborami w jakimś landzie - ale to znaczy, że praktycznie nigdy nie wolno wprowadzić bolesnych reform, bo wybory są przecież cały czas!

To jest największa wada niemieckiego systemu politycznego: on nie tylko utrudnia reformy, ale niezmiernie wydłuża czas podejmowania decyzji. Nawet proste rzeczy, które w Polsce można załatwić jednym rozporządzeniem ministra, w Niemczech trwają lata i wymagają długich, żmudnych i skomplikowanych decyzji. Przykład: reforma edukacji. Każdy kraj związkowy może teoretycznie sam majstrować do woli przy swoim systemie edukacji - tak zresztą nieraz było.

Kraje rządzone przez lewicę zniósł trójszczeblowy system szkół, aby "wyrównać szansę najsłabszych uczniów"; kraje konserwatywne zachowały ten system, a nawet wprowadziły dodatkowe mechanizmy konkurencji. Wynik był do przewidzenia: jeden system równał w dół, drugi stał się elitarny. Jeśli potem uczeń z lewicowego landu przeprowadził się do prawicowego albo ubiegał się tam o miejsce na uniwersytecie, musiał zdać dodatkowe egzaminy, bo władze nie uznawały jego dyplomu. Ostatnio taki problem mieli uczniowie z Hesji.

Jeszcze bardziej skomplikowana okazała się reforma uniwersytetów: tu kompetencje mają landy, same uniwersytety (w ramach autonomii) i rząd federalny. Forsowanie reform przez regiony nie ma sensu, bo landy i uniwersytety muszą wzajemnie uzgodnić i uznawać dyplomy. Takie reformy przeprowadza się najpierw przez specjalne ciało, jakim jest konferencja ministrów landowych - w zasadzie decyzje podejmuje się tam jednomyślnie.

Potem reforma idzie przez Bundestag i Bundesrat. Jeśli (a to się zdarza) w Bundesracie większość ma opozycja, kompromisowa wersja reformy jest opracowana w specjalnej (mieszanej) komisji mediacyjnej. To, co z tego wychodzi na końcu, często daleko odbiega od tego, co rząd albo rządy związkowe chciały osiągnąć. Nic dziwnego, że często twórcy reform sami się dystansują od ich ostatecznego kształtu.
Można się zastanawiać, dlaczego Niemcy - po uzyskaniu pełnej suwerenności i po zjednoczeniu - nie przeprowadzali po prostu reformy konstytucji, stając się skutecznym, przejrzystym państwem centralistycznym? Szansa taka była, opozycja demokratyczna w NRD domagała się uch walenia nowej konstytucji. Ale ostatecznie NRD przyłączyła się do RFN na mocy wówczas istniejącej konstytucji, która została tylko kosmetycznie zmieniona.

Odpowiedź, dlaczego tak się stało, jest dość prosta: Niemcy nigdy nie były krajem homogenicznym. Struktura państwa centralistycznego byłaby sprzeczna z interesami wszystkich krajów związkowych, które tak głęboko się różnią językowo, kulturowo, obyczajami, religią. Różnica w mentalności między Bawarią i Austrią albo między Badenią i północną Szwajcarią jest mniejsza niż między Bawarią i Hamburgiem.

Więcej centralizacji zapewne przyczyniłoby się do większej skuteczności niemieckiej polityki, reformy byłyby łatwiejsze i rząd w Berlinie mógłby lepiej rządzić - ale cenę za to płaciłyby małe ojczyzny Niemców, lokalne i regionalne obyczaje, różnice regionalne.

Dlatego do takiej reformy nigdy nie doszło: na początku decentralizacja była przynajmniej po części narzucona przez zachodnich aliantów, ale w ciągu 50 lat zdążyła już wytworzyć tak silne grupy nacisku zainteresowane w jej utrzymaniu, że radykalne zmiany już nie są możliwe - nawet przystąpienie dość centralistycznej NRD tutaj nic nie było w stanie zmienić.

Wielu Niemców co prawda narzeka dziś, że "rząd nie rządzi", "partie myślą tylko o sobie", "nic nie idzie do przodu" - ale w życiu nie zgodziliby się na to, aby zmienić ustrój na bardziej centralistyczny. Jak bardzo są przywiązani do swoich "małych ojczyzn", pokazał wynik referendum z 1996 roku, w którym mieszkańcy Berlina i Brandenburgii mieli się wypowiedzieć o połączeniu obu landów. Pomysł rozbił się o większość Brandenburczyków, która wolała zostać na swoim.